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涉农村土地产权诉讼相关问题研究

发布时间:2021-11-09    

论文提要:

涉农村土地产权诉讼是一项随着经济社会发展而随之复杂变化的诉讼,由于涉农村土地产权案件数量日益增多、复杂性日益增强,加之理论研究和法律规定的相对匮乏,涉农村土地产权诉讼的任务异常艰巨。由于立法和司法的滞后性以及相关涉诉机制的不健全,涉农村土地产权诉讼面临诸多困境。这就需要建立健全立法和司法工作,承担涉农村土地产权的有关行政部门、司法部门的法定职责也必须在外部管理和内部功能上不断进行分化整合,才能有效应对涉农村土地产权诉讼中的有关疑难问题。本文从现行法律规定入手,分析目前涉农村土地产权诉讼的立法和司法现况,随机抽取各地法院的一部分诉讼案例进行分析阐述,提炼总结出涉农村土地产权案件的现有状态和主要特点,进而论述完善涉农村土地产权诉讼的必要性,并从立法、执法和司法等方面提出意见建议。

 

以下正文:

一、涉农村土地产权诉讼的现行法律依据

涉农村土地产权诉讼在司法实践中主要表现为行政诉讼和民事诉讼,权利人基于自己的所有权或使用权排除他人的非法侵权行为,以维护自己的权利。目前,涉农村土地产权诉讼的专门法律依据主要有《土地管理法》、《农村土地承包法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包经营纠纷调解仲裁案件适用法律若干问题的解释》、《土地管理法实施条例》等法律、司法解释和行政法规里面。

以上法律法规对农村土地的权属、转让、纠纷解决等各方面都作了规定,既有实体性规定也有程序性规定,但是涉农村土地产权诉讼的纠纷焦点主要是产权引起的纠纷,主要看权利人是否有权提起诉讼,该纠纷又是否归属裁判机构裁判。根据《土地管理法》第九条的规定,“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。” 第十二条规定,“土地的所有权和使用权的登记,依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。”《土地管理法实施条例》第四条规定,“农民集体所有的土地,由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请,由县级人民政府登记造册,核发集体土地所有权证书,确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的,由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请,由县级人民政府登记造册,核发集体土地使用权证书,确认建设用地使用权。设区的市人民政府可以对市辖区内农民集体所有的土地实行统一登记。”

从以上规定可以看出,农村土地有国家所有和农民集体所有两种所有方式,个人只有使用权,土地使用权的登记要向政府土地行政主管部门提出申请,由政府部门核发证书。颁证不是强制性办理,多是实行自愿申请原则。近年随着脱贫攻坚、乡村振兴等各类发展政策的影响,较多的地区为农村土地颁证确权。但正因为如此,往往引发较多土地纠纷案件,有的人认为土地是自己的,却颁证给他人;或者有的人认为自己的土地一直被他人霸占,现在终于有权利证书了,可以拿回来了,但是别人却不腾出土地,又引发纠纷。

土地管理法及其实施条例、农村土地承包经营法及农村土地承包经营权证管理办法等法律法规或者部门规章中,规定土地确权颁证职能在政府,当权属发生争议时也是先由政府解决,对政府的处理决定不服的可以向人民法院起诉。如果起诉要求撤销政府的处理决定,肯定是提起行政诉讼;如果对权属争议提起民事诉讼,势必要被驳回起诉或者驳回诉讼请求,因为此时权属争议已经经过政府处理过,且土地权属争议按照当前的法律规定应由政府进行解决,不属于法院审理裁判的范围。那么当事人就会进入一个循环怪圈,要想彻底解决土地权属争议,最终只能寄希望于政府作出处理决定,如果不服决定,只能起诉要求撤销该决定,不能直接起诉要求确权。对于当事人而言,土地权属争议诉讼是一项比较繁琐的诉讼,因为权属的最终裁判权不在法院,而是在政府,一些地方政府履职不及时不全面,直接让当事人去法院起诉,法院又不能裁判权属,所以导致上访不断。如何解决或者平衡这个矛盾,更加科学地降低群众维权成本,答案仁者见仁智者见智。

由于理论基础的薄弱,涉土地相关的法律法规对涉农村土地产权诉讼的有关规定留出了较大的立法空白和余地,或许是寄希望于司法实践的运行来寻求答案。然而,法律规定的语焉不详反给此类诉讼案件的裁判和当事人维权平添了更多的阻碍和困惑。

二、我国涉农村土地产权诉讼的现状

(一)涉农村土地产权诉讼案件的司法适用现状

笔者通过中国裁判文书网随机查阅了从2017年到2020年间不同地区法院的涉农村土地产权诉讼裁判文书,共35件。地区涵盖四川省、重庆市、河北省、青海省、湖北省、安徽省、浙江省、广东省和贵州省。案由包括土地承包经营权确认纠纷、土地承包经营权合同纠纷、土地经营权纠纷、土地承包经营权转让合同纠纷、土地承包经营权互换合同纠纷、农村土地承包合同纠纷、土地承包经营权登记、土地征收或者征用补偿、相邻土地、建筑物利用关系纠纷、排除妨害、恢复原状等。这些案件有以下一些特点:

1、民事案件中当事人举证较困难,被驳回起诉或者驳回诉讼请求占比较大。有的民事案件中,原告因举证困难,导致败诉。在涉农村土地产权的有关诉讼中,因为土地属于不动产,而且由于地质原因等影响,土地的形貌和四至界限等均会发生不同程度的改变,如果要查清案件事实,很多时候需要实地勘验或者走访调查,但是实践中,基层法院由于案多人少矛盾的突出,对于实地勘验不重视,依靠原告举证,原告由于个人法律知识能力和一些客观因素的影响,导致举证不力,最终只能败诉,维权失败。导致原告举证不力的因素,既有原告自身的因素,也有客观因素,如原告缺少权利资格,即不是土地权属登记的权利人或未取得土地权属登记,政府部门又不给予确权和登记,导致原告无法举证而败诉。

2、行政案件中,原告胜诉后对判决履行结果不满意存在又起诉的情形,诉讼反复。在涉农村土地产权的行政诉讼中,较多的诉讼请求是要求政府行政部门作出具体行政行为,即对争议土地进行确权登记。在这类案件中,原告在起诉时就已经当然的认为争议土地权利人是自身所以才要求确权,但是这类行政案件的判决结果是责令行政机关作出具体行政行为,并不对争议土地权属作出判决,所以如果行政机关败诉后,在判决规定的期限内作出了具体行政行为,即对争议土地进行权属确认和登记,如果没有登记在本案原告名下,那很可能本案的原告又要再一次起诉,要求撤销登记,这样就会因同一块土地引起反复诉讼。

(二)涉农村土地产权有关诉讼在实践中的复杂特点

1、公安机关参与土地纠纷的处理,引发其他矛盾。在农村土地纠纷的处理实践中,一些争议土地,争议双方都没有权属证书,但是在长久的历史沿革中,土地已经长久的被其中一方占有使用,另外一方如认为土地应归自己使用,拿回土地的使用权,就势必要与长期占有使用的一方发生纠纷。但是在一些农村地区,由于受法律知识能力、固有观念、风土人情、维权成本、时间消耗等因素的影响,很多人不愿意走诉讼途径,而是凭借自身蛮力去解决纠纷。如若一旦发生吵闹或流血冲突,势必就要有公安机关的介入,但是公安机关只是单纯处理表面上的冲突,对于冲突后面的土地纠纷原因不去处理,矛盾根源还在。被公安机关处理的一方觉得自己吃亏,很可能失去对政府机关的信任,此后就只知道凭借自身力量去解决纠纷,为以后的矛盾埋下隐患。

当前,涉农村土地产权的纠纷,除了个人与个人之间的外,个人与单位特别是与煤矿之间的纠纷呈现增长的趋势,在发展经济的大环境驱使下,许多农村地区采煤业兴起。开煤矿势必要占用耕地,农村许多煤矿都是个体煤矿,一些煤矿占用土地,就直接和耕种土地的农民协商后,按照土地大小拿钱给耕地农民后,就直接改变耕地用途,用于煤矿的开采和建设,这合不合法暂且不说。现实中由于一些煤矿与耕地农民因土地价款没有谈妥,农民不愿将土地拿给煤矿使用,此时煤矿如果强行挖掘该块土地周边的土地,势必就要将该块土地毁坏影响耕种,耕地农民就会阻止煤矿挖掘该块土地周边的土地,这种情况下煤矿一定会报警处理。公安机关到场后,民警只看表面发生的事,就是农民无故阻止煤矿施工,而对于肉眼可见的农民土地立即会面临的危险不管不顾,民警会口头或者强行要求农民不得阻止煤矿的施工,但是一些重视土地的农民看到自己的土地即将面临被毁坏的危险,不愿意离开,继续阻止,此时很可能就会被公安机关冠以聚众扰乱社会秩序罪、妨害公务罪等罪名,最后莫名入狱,得不偿失。在煤矿即将挖掘农民的土地时,此时情况紧急,按照法律规定,农民可进行自力救济,公安机关更应该进行保护,但是公安机关看到人民群众的财产面临正在进行的危险时不但不去保护,反而阻止农民的自力救济行为,如果农民一旦被判刑入狱,那煤矿挖掘导致土地毁坏,等农民出狱后再去起诉时证据就已经灭失了,土地容貌也毁坏了,无法举证,必然导致败诉。失地农民最后走投无路,可能就会做出一些报复社会的事,影响社会稳定。

2、农村土地上建造的房屋买卖后产权引发纠纷的,裁判结果不一。有的城里人由于向往农村生活,向农村村民购买房屋,但是有的人购买后后悔,就以其为城镇居民户口为由起诉要求判决《购房协议》无效,城镇户口居民能否购买农村宅基地上建造的房屋,能否取得房屋的所有权问题,在实践中一直存在争议。一些法院认为农村宅基地上建造的房屋属于农村地上建筑物,当事人不能够提供建房的审批手续,《购房协议》违反了国家有关宅基地流转方面的法律强制性规定,违背了宅基地享有主体的特定性,因此认定双方签订的《购房协议》无效,也就认为城镇户口居民不能取得该房屋的所有权。有的法院因为当事人未提供建房审批手续,直接认定房屋为违章建筑,进而认定违章建筑不能买卖而导致合同无效。一些法院则认为,只要是没有被有关职能部门认定为违章建筑的农村宅基地上建造的房屋,具有不动产的特性,以登记取得所有权,不登记的不得对抗善意第三人,宅基地的所有权和房屋的所有权是分开的两个所有权,宅基地是针对特定的主体,但是房屋的权利人却可以很多,房屋买卖的协议并没有违反法律强制性规定,是有效的。

3、缺少涉农村土地产权纠纷的专门调解仲裁机构,绝大多数流入法院。根据《农村土地承包法》的规定,因土地承包经营发生纠纷的,双方当事人可以可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的,可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉。根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定,发生农村土地承包经营纠纷的,当事人可以自行和解,也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解。当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的,可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉。但是在实践中,当因土地发生纠纷后,只有极少的纠纷经过村民委员会、乡(镇)人民政府等调解,因为村民委员会的法律知识问题和乡(镇)人民政府的职能问题等具体原因,很少设置有专门的土地纠纷调解部门,所以就算去请求调解,也很可能得不到调解,而且很多农村地区没有设置土地承包仲裁机构,无从仲裁,解决纠纷的最终走向还是到法院起诉。

三、解决涉农村土地产权诉讼困境的探讨

作为社会纠纷、冲突的“回应——治理”的法律,在立法初衷上受社会形态复杂性因素决定较重。涉农村土地产权诉讼案件的不断增长、类型的增多,从外部原因方面看,是受整个社会经济形态变迁的影响,在内部治理上要不断通过政府行政部门和执法司法部门的职能分化、知识分工来化解社会复杂性。应对不断复杂变化的社会矛盾冲突问题,法律自身必须要不断适时进行细化、整合的完善,要避免“复杂性应对本身使得自身产生复杂性问题。”由于法律的滞后性,涉农村土地产权诉讼在旧的矛盾还未很好应对的情况下又出现新的困境,新旧问题交叉,使得农村地区因土地引发的矛盾纠纷日益增多,严重影响经济社会的发展,要抓好乡村振兴工作,就不能避开涉农村土地产权诉讼的矛盾,要把矛盾解决好、化解好,才能有效推动乡村的发展。

(一)建立健全涉农村土地产权相关法律和司法解释

虽然目前已有关于农村土地产权的单行立法,但是目前的一个矛盾交叉点是土地确权职责在政府部门,土地证书的颁发也是土地行政管理部门,如果权利人没有办理土地权属证书,到法院起诉的话,可能会因主体不适格败诉。土地属于不动产,法院作为司法裁判机关,在查明有关事实的基础上,应赋予可以根据事实和证据对权属作出判决的权力,否则法院驳回后,当事人去找政府,政府又推到法院,当事人来回奔波,不仅维权成本过大,而且长期的疲于维权,当事人会选择信访不信法。上访又会影响社会稳定,带来恶性循环。所以现有的土地管理法及相关涉土地的法律应适时作出新的规定,土地确权的权力不仅限于政府行政部门,司法裁判部门在查明事实的基础上也可根据事实作出权属认定的裁判,从立法上化解掉一部分涉农村土地产权诉讼的难题。

(二)高度重视涉农村土地产权诉讼审判工作,注重提高司法裁判人员素质

举证困难、诉讼周期过长、审判执行程序之间跨度大程序复杂、维权成本高等,是造成很多农村人不愿意走诉讼途径维权的原因。以民事简易程序的判决案件来说,一审简易程序三个月审限,一些基层法院法官以案多人少为由,案件不到审限不裁判不结案,如果一方当事人上诉,还要给对方十五天答辩期,不管对方提不提书面答辩,不去调查询问,径直给对方十五天答辩期限。十五天满后又可以拖时间移送卷宗到二审法院,二审法院又再来三个月审限,那这个案件按照简易程序来算时间就大于半年多了,这还只是常规性的时间计算。如果一审法院法官把简易程序案件转为普通程序审理,时间又可以再多出三个月,如果再以民诉法规定的其他一些例外性规定来操作,又可以扣除审限或者延长审限,少说半年以后有结果,多则两三年都有可能。作为农村人,涉案土地又是农村土地,如果种植庄稼,那这么长的时间,土地的种植期和收获期早就过了,严重影响了土地的利用。所以,针对诸如此类的情况,作为裁判机构的法院应该要高度重视涉农村土地产权诉讼审判工作,法律规定的三个月审限,没有必要用得满满的,举证期和答辩期可以快速去调查询问对方当事人,如果对方当事人放弃举证和答辩期限的,没有必要再给满满的十五天或是三十天期限,不应该人为增加当事人的维权成本。时间成本就是最大的成本,要提高司法权威,必须要节约时间上下功夫。

有时候诉讼周期过长,还和司法裁判人员的个人能力素质有很大关系,因为有的裁判人员法律业务能力低下,遇到没有办理过的案件就束手无策,拿在手里不知如何判决,一直拖时间,用以掩盖内心的焦虑和无知,不知不觉审限就拖到最后一天了,也就只有硬着头皮判决了。司法队伍中,由于各种原因的交杂,虽然法官员额制,但是员额法官中,各色各样专业的人都有。据调查,如某基层法院的法官中,所学专业有农学、临床学、机械管理、师范类、会计学等,甚至有法官学历只是高中,等等,而法律法规跟随社会经济的发展不断更新变化,若没有经受过系统的法律专业训练,半路出家,较难吃透法律的精神,法律素养和其他经受过专业法学训练的人明显存在差别。有的人只是想混工资,对于裁判不来的案件,眼看审限到期就动员当事人撤诉,丝毫没有为民情怀。目前,广大农村地区在快速发展,涉农村土地产权诉讼案件增多,如果不注重提高司法裁判人员素质,继续任由害群之马在司法裁判队伍中,不会判、不会办涉农村土地产权诉讼案件,没有司法为民的情怀、责任心和与之相匹配的学识,那将会大大降低司法权威和引发新的社会矛盾,所以,必须要注重提高司法裁判人员素质,让专业的人做专业的事。

(三)建立健全涉农村土地产权诉讼信访的快速处理机制

近年由于受各种因素的影响,涉农村土地产权诉讼信访案件数量呈现增长趋势。涉农村土地产权诉讼信访案件的增加,除了有当事人无法举证、确无证据、没有法律依据等客观原因外,和诉讼程序、司法裁判人员也存在一定关系,如拖延审判,不积极走访勘验调查,等等。但是不管是何原因引起的信访案件,一个基本事实是案件没有得到解决。如果上访再得不到有效解决,就很可能走向自我暴力极端,即依靠自身暴力手段打击报复相对人,更有甚者会冲击国家机关等,所以涉农村土地产权诉讼信访案件的安全隐患极大,必须在最短时间内采取措施进行处理。不能依靠简单粗暴的要求信访人写下所谓的“不上访保证书”进行处理。先不去讨论此种保证书的合法与否,单就当事人上访而言,这也是要付出经济代价或者劳力代价的,如果案件能通过正常诉讼程序得到解决,他们又何必多此一举。对于涉农村土地产权诉讼信访案件的处理,被信访的法院应由熟悉业务的法官以及监察室人员等组成调查小组,及时进行审查,按照信访理由审查后分情况进行处理,如涉及推诿拖延审判等情况的,可以考虑给案件承办人员惩戒,并可规定在多长时间内将案件办结。如果信访理由不属实,一定要给信访人员做好充分的解释工作。建立统一的信访案件快速办理机制,对办理程序、办理时限作出严格的规定,能有效防止涉诉信访不安定突发情况发生。

(四)涉农村土地产权诉讼案件要特别注重法律效果和社会效果的统一

农村社会是熟人社会,若涉农村土地产权诉讼案件不注重法律效果和社会效果,将会极大损害法律的权威和公信力,严重的会影响一方社会的安定。法院在裁判案件时,不仅要严格审查证据、事实,还要注重实地调查勘验,这样才有助于全面查清案件事实和了解案件可能产生的社会效果。这里所说的效果不仅仅是裁判结果,更是办理案件的过程,过程的公正快速和结果的公正合法,才能有效达到好的社会效果,办理好一个案件胜过大张旗鼓的开展一场普法宣传,对于群众的法治意识和对法律的信仰都会得到一个质的提升。而一个坏的案件效果,不仅损坏当事人的合法权益,更是给坏人肆意践踏法律提供了模板,毁坏司法权威和法律尊严,同时破坏司法裁判人员在人民群众心中的良好形象。

 语

涉农村土地产权诉讼作为一种独立的司法程序,具有自身独特的理论内涵和适用规则。在农村经济社会迅速发展的今天,涉农村土地产权诉讼工作不可否认的要面临自身的困境。涉农村土地产权诉讼的立法规定和理论基础存在一定的薄弱性,加剧了审判工作的无序性和随意性。因此在司法实践中,应当针对存在的难题和困境进行立法、制度、人员和相关措施等的合理安排部署,准确把握涉农村土地产权诉讼工作的价值取向,妥善解决实践中可能遇到的各种问题,以达到维护法律权威和稳定社会秩序的目的和初衷。



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